O pequeno detalhe que muda tudo

Uma das grandes alterações presentes no CPA de 2015, a grande alteração na ótica do professor Freitas do Amaral, foi a substituição do artigo 149º do antigo CPA pelo artigo 176º. Na sua opinião, a redação deste único artigo altera todo o paradigma do Direito Administrativo português.

O artigo 149º do CPA de 1991 concedia à Administração o Privilégio da Execução Prévia. Este privilégio concedia à Administração a faculdade de impor coativamente aos particulares decisões unilaterais por via administrativa, sem necessidade de recorrer aos tribunais. Assim sendo a Administração tinha não só o poder de decidir unilateralmente qual o direito a aplicar como o poder de impor o seu cumprimento, sem necessitar de decisão judicial prévia.

Artigo 149º - Executoriedade

1 - Os atos administrativos são executórios logo que eficazes.

2 - O cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um ato administrativo podem ser impostos coercivamente pela Administração sem recurso prévio aos tribunais, desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos previstos no presente Código ou admitidos por lei. 

3 - O cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes de atos administrativos pode ser exigido pela Administração nos termos do artigo 155º.

Este privilégio não impedia que os particulares impugnassem posteriormente os atos administrativos por via judicial, mas, no entanto, os mesmos produziam efeitos até o tribunal os decretar inválidos, ou seja, a impugnação não produzia efeitos suspensivos.

O artigo 176º do CPA de 2015 acaba com o privilégio da execução prévia como princípio geral do Direito Administrativo português, limitando a execução coerciva dos atos administrativos aos casos expressamente previstos na lei ou a situações de urgente necessidade pública devidamente fundamentadas.

Artigo 176º - Legalidade da execução

1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo anterior, a satisfação de obrigações e o respeito por limitações decorrentes de atos administrativos só podem ser impostos coercivamente pela Administração nos casos e segundo as formas e termos expressamente previstos na lei, ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada.

2 - A execução coerciva de obrigações pecuniárias é sempre possível, nos termos do artigo 179º.

O preâmbulo do CPA informa que “trata-se de opção sustentada ao longo dos últimos 30 anos por uma parte muito significativa da doutrina” ao qual o professor Freitas do Amaral contrapõem que esta opção “corta com 200 anos de tradição do Direito Administrativo Português”.

O privilégio da execução prévia é uma caraterística distintiva do modelo administrativo francês, inexistente no modelo administrativo anglo-saxónico. Portugal é o primeiro e único país em que vigora o modelo francês a abandonar o privilégio de execução prévia.

Abandonando esta premissa como princípio geral de Direito Administrativo e permitindo-a apenas em situações excecionais, é difícil admitir que Portugal continue a seguir o modelo administrativo francês, que o CPA de 2015 é apenas uma renovação profunda do CPA de 1991 e não uma rutura com paradigma vivido até então. É de realçar que Portugal segue a tradição romano-germânica quer no Direito Público quer no Direito Privado e esta alteração, típica do sistema administrativo britânico, insere-se na tradição dos países da common law.

Para finalizar, deixo duas questões para reflexão:

1. Qual o fundamento desta alteração? O preâmbulo do CPA apenas refere que vai de acordo com a opinião de parte da doutrina. O professor Freitas do Amaral considera este argumento claramente insuficiente para justificar esta mudança radical de paradigma, sem que sejam invocadas questões ou problemas práticos que esta solução resolva.
2. Quais as implicações práticas desta alteração? Existe sério risco de paralisia dos Tribunais Administrativos e da própria Administração pelo aumento exponencial de processos judiciais e pela falta de lei adequada a este regime.

Luis Carlos Roque